中国内陆江河湖泊水域（江河、湖泊、水库、沼泽湿地等）面积合计约21万平方公里，沿海滩涂面积约2.17万平方公里，占国土面积的近3%。作为连续35年全球第一的水产养殖大国，盘活江河湖泊水域，发展水产养殖业，既可节约土地、拓展食物来源，保障粮食安全，又能满足居民对优质水产品的需求，实现“绿水青山”向“金山银山”转化。内陆江河湖泊水域滩涂属于自然资源资产，具有独特的自然和社会经济特征。自然资源部近年持续推进“统一确权登记”，但在实施过程中，由于权属模糊引发纠纷，登记标准不统一，存在重复发证或权属重叠等问题，导致“一地多证”或“无证养殖”现象；地方政府常以“生态环保”等名义强制收回水域养殖权限，损害养殖主体合法权益，引发补偿纠纷，造成水域滩涂养殖资源大量闲置。建议通过确权登记（明确四权）、生态补偿（平衡保护与发展）、智慧治理（技术降本）三措并举，可激活上亿亩的闲置水域滩涂资源，实现粮食安全与生态保护双赢。
根据《中国水资源公报》《中国统计年鉴》、水利部公开数据（2020—2023年）公布的数据，中国内陆江河湖泊水域面积合计约21万平方公里，折合3.15亿亩，占国土面积的2.18%。其中湖泊面积约8.3万平方公里，河流面积约4.7万平方公里，水库面积约4.0万平方公里，沼泽湿地约4.0万平方公里。近年来，中国部分省份对湖泊、水库等水域实施养殖管控或生态保护措施，以“生态环保”等名义强制收回水域养殖权限，内陆江河湖泊的水域资源闲置，很多地区对江河湖泊发展水产养殖业持观望态度。根据《中国渔业统计年鉴》数据，江苏省将近65%、山东省56%、安徽省42%的湖泊和水库撂荒，云南省近95%的湖泊禁养，重庆、贵州湖泊全面禁养。
（一）所有权
国有水域（大型湖泊、江河、水库）由国务院代表国家行使，地方政府管理（《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国水法》第三条）。农村坑塘、小型水库等集体水域归农村集体经济组织所有。
（二）养殖使用权
《中华人民共和国民法典》物权编（第328条）明确依法取得的水域滩涂养殖使用权受法律保护，属于用益物权。养殖使用权指权利人依法在国有或集体水域、滩涂养殖并排除他人干涉的权利。水域养殖使用权需要依法办理《水域滩涂养殖证》，部分地区纳入不动产统一登记试点［《水域滩涂养殖发证登记办法》（农业农村部令2010年第9号）《中华人民共和国农村土地承包法》第三十六条］。其获取方式为向县级农业农村部门申请《水域滩涂养殖证》，明确位置、面积、期限（《中华人民共和国渔业法》第十一条、十二条）。对于集体所有的水域，需经集体经济组织同意，可能需签订承包合同。
（三）经营权
通过合法承包或流转（转包、出租、入股）等方式，经营者享有水域经营权。江河湖泊、水库等大水面通常同时承担多种功能，如水源地、灌溉、蓄洪、养殖、种质资源保护、观光旅游、通航等。同一水域可以设立多个承包经营权，归口到政府不同管理部门。经营主体获得水域滩涂养殖权，可在规定范围内进行合规养殖，但不得改变水域自然属性和生态功能。受生态红线约束，禁止在饮用水源地、自然保护区等禁养区从事水域滩涂养殖活动。经营者承担环境污染责任，违反《中华人民共和国水污染防治法》可能被收回经营权。经营权可依法流转，但不得擅自转给非渔业主体。
（四）承包权
国有水域由政府渔业部门通过招标、拍卖发包（《中华人民共和国渔业法》第十一条）。集体水域经村民会议2/3成员同意后发包（《中华人民共和国农村土地承包法》第19、52条）。承包期限为3～30年（《水域滩涂养殖发证登记办法》第十五条）。不得填湖造地等改变水域用途，不得超出养殖证许可范围养殖。
自然资源部近年推进“统一确权登记”，例如江苏、福建等省份试点将养殖水域滩涂使用权纳入不动产登记体系，将农业农村部门颁发的养殖证与水域滩涂不动产登记整合，推进江河湖泊水域滩涂不动产统一登记，实现“一证管理”，但在实施过程中存在一些问题。
（一）权属模糊引发纠纷
一是跨区域水域（如省界湖泊）和跨省水域（如长江、黄河滩涂），未建立湖泊水域统一管理委员会，因行政区划不同导致登记标准不统一，管理权责不清，导致“一地多证”。
二是由农业农村部门发放的养殖证与自然资源部门登记的不动产证存在冲突，“一地多证”或“无证养殖”现象突出，导致同一水域被重复授权，引发冲突。一些历史遗留的养殖户因政策调整被强制清退，但补偿不到位。
（二）强化生态约束与尊重社会经济发展的客观规律协同问题
一是合规风险高。地方政府常以“生态保护”等名义强制收回水域，生态保护红线划定后，原登记养殖区可能被划入禁养范围（如长江十年禁渔区），引发补偿纠纷，部分地方政府扩大禁养区，清退合法养殖户且补偿不足。在生产过程中，必须解决好水体污染与养殖方式冲突问题，承担污染防治责任和合规风险（《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条），违者可能被收回经营权，养殖尾水处理不达标可能受到处罚。例如，一些养殖经营主体实施高密度养殖，导致水体富营养化，引发政府监管和处罚。很多地方政府因为环保问题，放弃对大水面丰富资源的合理利用，不作为、不发展。
二是政策“一刀切”。近年来，随着环保执法力度加大，受生态环保政策调整约束，部分地方已出现因尾水排放不达标而被责令整改甚至取缔使用权的案例，地方政府以环保名义收回水域使用权，对养殖水域实施“一刀切”政策，未区分持证与无证养殖，且合法经营权人未获足额补偿。
（三）存在法律空白与执行缺陷
一是内陆水域养殖权法律空白。《中华人民共和国民法典》承认养殖权为用益物权，但未明确其独立地位，《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国渔业法》等特殊法律也未明确其实施细则、受到侵犯后的补偿程序和方式，导致水域物权竞合时养殖权通常被限制或完全得不到保护。水域滩涂确权可提升渔民长期投资意愿，这反映了养殖水域产权稳定性的激励作用。自然资源资产产权改革需解决“公地悲剧”，通过确权登记和收益分配机制平衡各方利益。
二是政策法规执行不一。农业农村部、生态环境部、自然资源部等多部门管理职责交叉，审批繁琐，各部门之间职责不清、协调不畅，缺乏统一的管理体制和协调机制，难以形成有效的管理合力，导致养殖户无所适从。申请《水域滩涂养殖证》则需经过环保、自然资源、渔业等多部门审批，流程长、成本高，小型养殖户难以承受。
（一）明确水域滩涂的法律属性，强化用益物权保护机制
水域滩涂养殖权确权登记是保障养殖者合法权益、促进规范管理的基础。《中华人民共和国民法典》物权编中“水域使用权”的法律属性（用益物权或特许经营权）尚未完全明晰。明确水域滩涂征收须参照《中华人民共和国土地管理法》补偿标准，禁止以“收回通知”替代法定程序。限制行政裁量权，确权后的水域非因重大公共利益不得收回，程序需纳入司法审查。建立统一确权登记规则，解决国有/集体水域权属交叉重叠问题，化解权属争议，制定《水域滩涂养殖权登记技术规范》，明确测量方法。探索特许经营项目中强制保留渔民优先承包权，保障渔民生计可持续。建立“争议调解仲裁机制”，由自然资源部门牵头协调跨区域权属纠纷。
（二）对于封闭半封闭性湖泊水库成立专门的管理委员会
由该委员会对水域养护与资源集约利用“统一部署、统一实施、统一管理”。要在更大范围内发展江河湖泊水产养殖业，除了继续加强政府多部门协同合作的监管优势外，还要对捕捞利用的实施主体进行明确界定，政府与资源利用主体之间签署协议，明确权利义务关系，特别是在渔业收益分配、公益服务等方面。
（三）完善生态补偿机制
为退养还湖提供补偿，对生态敏感水域实施有偿退出。自然资源部在《生态保护补偿条例（征求意见稿）》（2023年）中强调对“因生态保护丧失发展机会的群体”给予补偿，但水产养殖领域尚无全国统一标准。一些地方如广东省对禁养区退养渔民按“养殖设施评估价+生产损失”补偿。浙江省将水产养殖退出纳入生态环境损害赔偿资金使用范围。
（四）建立水域资源数据库，实施智慧监管
跟踪调查水域自然资源底数，建立资源数据库，积极搭建雷达、光电摄像头、AIS传感器基站、无人机基站为核心的智慧渔政信息监控及大数据中心监测养殖活动，收集水域上船只、设施、人员等的活动信息，实现动态跟踪、实时分析预警，实现全湖区监控、全流域共管。聚焦数据资产化、普惠性技术推广与跨区域协同，推动制度创新与产业升级深度融合。例如，一些地区利用智慧渔业管理系统，实时显示水质参数，使政府、承包方与村民共享监管信息，降低信息不对称引发的信任危机。此外，安徽司法系统试点区块链存证，将承包合同、流转记录上链，确保数据不可篡改，为纠纷解决提供全方位的信息支撑。姜启军 沈欣 高小玲
