核心提示
《中华人民共和国粮食安全保障法》明确耕地用于“饲草饲料生产”，在史上最严格耕地保护政策之下，实践领域达成了“耕地种草”的共识。文章构建了一个“伦理－政策－科学”的分析框架：一是从农业伦理的角度，回答“为什么”要“耕地种草”；二是结合现有政策法规，对“耕地种草”究竟应该“种在哪里”进行了细致梳理；三是从草业科学的角度，简要介绍一些耕地种草中“如何种”的典型模式。“耕地种草”的政策既包含了多层级、多界面的科技因子，也囊括了多维度、多样性的农业伦理因子，是合科学与伦理的正确决策，应继续深入发展。
近年来，为扭转粮食种植面积下滑势头，国家连续作出了坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”决策部署，貌似严重挤占了草业的发展空间，其实并非这样。2024年6月1日，《中华人民共和国粮食安全保障法》正式实施，该法充分吸收了国务院办公厅2020年11月印发的《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》和自然资源部等部门2021年11月联合印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》中的最新立法精神。该法第十三条规定：“耕地应当主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产”，明确了耕地用于“饲草饲料生产”的合法性。在史上最严格耕地保护制度的背景下，实践领域却史无前例地达成了“耕地种草”的共识。但一些地方理解有偏差，片面认为耕地不能种草，导致饲草种植空间受到挤压，“大食物观”没有得到很好的践行。笔者尝试从农业伦理、草业科学等角度，对上述法律法规、政策文件的正当性做进一步的诠释，供草业界同仁参考。
前人与引草入田、耕地种草等相关研究中，已经包含了非常丰富的草业科学与农业伦理内涵。任继周最早提出了草地农业生态系统理论，包括农区种草、营养体农业、藏粮于草等一系列论断和构想，通过粮草轮作、间作、复种、混播等模式来充分利用气候资源、土地资源、物种资源，提高后茬作物品质，减少杂草和病虫害，改土肥田，保持水土等一系列良好的经济与生态效益。相对单一谷物种植的耕地农业而言，草地农业增加了农业系统的多样性、丰产性、稳定性，使其结构逐渐趋于复杂化、功能扩大化，在各种风险面前更富有弹性，成为一个靠系统耦合实现生态安全、经济兴旺的农业系统。各地实践证明，在耕地上发展饲草，实现了化草为粮、增草节粮的目的。“耕地种草”就是通过农业系统耦合激发出生态系统原有的生产潜势，不是在农药、化肥、除草剂、基因工程等外在的软实力或硬实力的夹持之下的粮食连增。基于对种植业外部投入的正当性的讨论，即通过使用剂量和技术迭代，来保障粮食生产不减产的线性技术路线、思维方式，需要进行反思。而从种植业内部作物结构的合理搭配，如通过套作、间作、复种、轮作、混播等禾豆搭配、粮草兼顾方式，来实现保水、保土、保肥、保多元种植模式、保农业系统多样性的丰富内涵的做法是具有丰富的哲学内涵的。只是在过往的研究中，并没有将“种植业伦理”这一概念明确提出来罢了。
根据前文提出的现实问题，本文对“耕地种草”政策的正当性，尝试从为何种、种在哪、怎么种等次序展开论证。第一步是从农业伦理的角度，回答“为什么”要在耕地中种草，结合不同历史时期、不同地域条件的文献，以及外在投入品的使用限度、生物多样性的系统耦合之法等4个方面凝练了耕地种草中所包含的农业伦理内涵；第二步是结合现有政策法规，对“耕地种草”究竟应该“种在哪里”进行了细致梳理，如基本农田、一般耕地、等级较低的耕地，林地、草地等农用地，以及具备潜在价值的边际土地等应用场景中不同的政策规范。第三步是从草业科学的技术角度，简要介绍一些耕地种草中“如何种”的典型模式，包括但不限于粮草轮作、间作、混播，以及“草地+”等理念。即研究思路将按照先明确种草的理由，即伦理问题；再解决种的空间，即通过合理的政策，找到种草的土地；最后，依托草业科学和技术高效种植。以此回答种草的“理”“地”“技”3个层面的问题。
本文充分借鉴以往文献成果，尝试提出了“耕地种草”中的“伦理－政策－科学”的分析框架。从农业伦理和草业科学两个方面，论证耕地种草政策的科学性与正当性。“耕地种草”的政策共识的形成，是有坚实的科学与哲学依据的。以“耕地种草”为代表的草地农业，既包含了多层级、多界面的农业科技，也囊括了多维度、多样性的农业伦理，展现出科学方法与哲学思想的融合。通过上述分析框架，我们努力为“耕地种草”的公共政策和农业实践，提供伦理和科学上的辩护，希望其能得到继续推广和深入发展。
用复杂科学、系统科学发展了现代草业科学，又在此基础上返本开新的阐发以农业伦理为代表的新哲学，如物质层面提出了顺应天时、巧借地利的维度，精神上延伸出行有度、法自然的维度，即农业伦理的四维结构。“耕地种草”的种植业模式，是同时满足了上述四维结构的农业实践，在保持生态健康的前提下获取产品，从而保持了农业生态系统的勃勃生机，历久常新。这种种植模式最大限度的模拟了生态系统原有的多样性，符合自然生态系统基本规律的农业行为就符合农业伦理的基本原理。
“耕地种草”中的时之维
种植业作为大农业的重要组成部分，古往今来积累了大量的智慧，其中顺应天时又是最重要的知识之一，时至而生，时过则竭。“二十四节气”就是最经典的代表，天不变其常，地不易其则，春秋冬夏不更其节。时序还体现在不同的作物上，如“春分种麻种豆，秋分种卖种蒜”“谷雨前后，种瓜种豆”“清明种高粱，六月接饥荒”“立秋栽葱，白露种蒜”等。
而草地农业中的饲草与谷物的轮作、复种等方式，就充分体现了对时令的顺应，最大限度地利用土地及光热资源，“相继以生成，相资以利用，种无虚日，收无虚月”。不同历史时期的文献资料中，都可以找到草田轮作的记载，充分说明“耕地种草”有着丰富的历史积累，并非现代科学的发明创造。如：夏商时期（易田制、撂荒休田）——春秋战国（土地连作；谷田岁易；一岁而再获）——秦汉时期（苜蓿、禾、麦、豆轮作；瓜、韮、小豆间作）——两晋南北朝（北方大豆、粟、麦、黍轮作；南方水稻与毛苕子轮作）——隋唐宋时期（北方粮草两年三熟制；南方绿肥与粮食作物轮作）——明清时期（粮肥、粮棉轮作；水稻与紫云英轮作）。
“耕地种草”中的地之维
农业伦理中的“明地利”就是遵循土地的地势、地域、地力、水热等客观条件，来科学确定作物种类、种植结构、耕作模式的一种哲学智慧。“耕地种草”至少包括了两方面的内涵：一是在基本粮田等主要耕地资源内部，进行粮草套作、间作、轮作，借助不同作物的生态位差异，以及竞争与互补关系，进行科学的作物搭配来保持“地力常新壮”，起到种地养地、增草增粮的目的。二是在低质量的耕地、边际土地等自然条件较差，粮食作物的产量普遍不高的地区，甚至是在盐碱地、滩涂上种植耐盐碱饲草品种，不仅增加了饲草供应，而且改良了土质，形成了土地增量。我国不同地区，结合当地的自然禀赋都探索了丰富的草田轮作的案例或模式，诸如，东北地区：高粱-谷子-大豆、大豆-谷子-小麦-高粱、玉米-向日葵-草木樨；西北地区：冬小麦-马铃薯-豆科牧草-玉米、苜蓿-玉米-冬小麦、小麦-马铃薯；华北地区：冬小麦-春玉米、春绿豆-夏玉米、春玉米-苜蓿或花生、高丹草-黑麦草；华南地区：水稻-黑麦草、水稻-紫云英、水稻-光叶紫花苕、黑麦草-玉米。
“耕地种草”中的度之维
“度”是农业伦理学中的本根和命门，因法因序为度，因时因地为度，因事因势为度，“帅天地之度以定取予”。传统谷物种植的模式，因农药、化肥、除草剂、地膜等投入品的大量使用，一直处于高投入、高产出、高强度、超负荷的状态，造成耕地土壤有机质含量较低、土壤养分失衡、生物群系减少、耕作层变浅等现象比较普遍。据统计，2020年，全国农用化肥施用量（折纯量）5191万吨，氮、磷使用量远超安全边界，三大主粮化肥利用率只有40.2%；全国化学农药使用量24.83万吨，三大粮食作物化学农药利用率40.6%，病虫害统防统治覆盖率41.9%；全国土壤污染调查抽样的点位中，污染总超标率为16.1%。依靠外部投入以维持高产的路径终究是不可持续的，而引草入田、草田轮作可以起到防止病虫害，阻断病害传播，抑制害虫越冬，减少农药化肥施用量，同时改良土壤，改善土壤质量，提高土壤肥力，增加保水性。通过“耕地种草”来探索新的种植业模式就是适度、均衡、协调、可持续的“度”的体现。
“耕地种草”中的法之维
农业伦理中的“法”就是自然法则，如界面层积之法、系统耦合之法、生物多样性之法等。“耕地种草”在伦理学法之维上的体现，就是通过系统耦合激发生态生产力，扩大农业伦理容量。中国四千年传统农业是以谷物种植为主体的结构扁平、阈限狭窄的畸形模式，1949年以后又将“以粮为纲”视之为农业现代化的途径，过分追求谷物高产而付出沉重的生态、经济代价。以草地农业为代表的农业生态系统包括前植物生产层、植物生产层、动物生产层、后生物生产层，4个生产层之间形成的三大主要界面，农作物与地境之间的界面、植物生产系统与动物生产系统之间的界面、动植物农业系统与食物加工等社会行为之间的界面，不同生产层与界面之间衍生出了众多社会问题。“耕地种草”使农业的耦合层越完善，界面的开放功能越发达，生产效益就越高，农业伦理学的容量也越大。
2022年农业农村部印发《“十四五”全国饲草产业发展规划》，简要指明了饲草产业的发展空间，如“我国年降水量400mm以下地区的耕地、盐碱地、水热条件较好的草原等土地资源存量大”，“利用农闲田、果园隙地、四边地等土地种草已具备较为成熟的技术和模式，开发利用潜力巨大”。
这些条款基本指明了发展方向。但依然有很多政策文件、工作方针、考核办法，对地方干部在种植业中的决策造成实际影响。本文从现有政策中进行了进一步的深入解读，希望能为草业扩面增量提供助益。
基本农田
“基本农田”又称“永久基本农田”，无论什么情况下都不能改变其用途，不得以任何方式挪作他用。国务院办公厅于2020年11月印发《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，明确了耕地利用的优先序，永久基本农田要重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。这里的“重点用于”并不是法律意义上的“禁止性条款”。2021年11月，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，对永久基本农田“种植粮食作物的情形”进行了解释：“包括在耕地上每年至少种植一季粮食作物和符合国土调查的耕地认定标准，采取粮食与非粮食作物间作、轮作、套种的土地利用方式”。2024年颁布的《中华人民共和国粮食安全保障法》更是明确了耕地用于“饲草饲料生产”的合法性。通过以上文件的解读，我们可以大胆地得出，基本农田在确保每年一季粮食作物的前提下，可以通过粮草轮作、套种等方式改土肥田，以达到用地养地、增草增粮的目的。
一般耕地
除了永久基本农田之外的其他一般耕地上的饲草种植也有更加明确的规定。《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》和《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》中，都指出“一般耕地应主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产”，即一般耕地种植饲草的方式，不光可以粮草轮作、套作，也可以大面积单作种植，这是被明文许可的。所以，一般耕地为商品草的规模化生产提供了最重要的发展空间，尤其是为多年生牧草的规模化种植，提供了重要的政策支持。但一般耕地数量有限且呈现萎缩趋势，全国总耕地面积19.18亿亩（1.28亿公顷），扣除基本农田15.46亿亩（1.03亿公顷），剩余的一般耕地只有3.72亿亩（0.248亿公顷）。据统计，2020年全国利用耕地（含草田轮作、农闲田）种植优质饲草近8000万亩（533.33万公顷），其中全株青贮玉米3800万亩（253.33万公顷），饲用燕麦和多花黑麦草1000万亩（66.67万公顷），优质高产苜蓿650万亩（43.33万公顷），有限的种植面积导致饲草的缺口依然在5000万吨以上。
低等耕地
农业农村部2019年发布的《全国耕地质量等级情况公报》，将全国耕地按质量等级由高到低依次划分为一至十等，我们通常将评价为七至十等的耕地称之为“低等耕地”，面积达到44400万亩（2960万公顷），占耕地总面积的21.95%。这部分耕地基础地力相对较差，生产障碍因素突出，短时间内较难得到根本改善。低等耕地的范围与上述基本农田、一般耕地有所重复，这里单独列出来以强调低等耕地优先种草的现实意义。2021年自然资源部公布的《第三次全国国土调查主要数据公报》显示，位于年降水量400mm以下地区的耕地30311.53万亩（2020.77万公顷），占耕地总量的15.8%；位于25°以上坡度的耕地6337.83万亩（422.52万公顷），占3.31%。
这些耕地种植粮食作物的单产不足高等耕地的一半。尤其是位于大小兴安岭、内蒙古中南部－长城沿线、晋陕甘黄土丘陵、陇中青东丘陵、川滇高原山地、滇南农林区等农牧交错区域近30%的耕地，水热匹配度不高，应该多发展营养体农业和草食畜牧业。
边际土地
边际土地，也可以代指后备耕地。“边际土地”原本是西方土地经济学中的概念，用来指土地的生产收益刚能补偿开垦土地的垫付或投资，经济学上处于收益和成本等效的均衡点，即开发意义不大的土地。在国内往往指盐碱地、滩涂地、未利用土地等具有潜在开发价值的后备耕地。我国仅盐碱地就超过15亿亩（1亿公顷），至少5亿亩（0.33亿公顷）具有开发价值。不难发现，目前国内主要的商品草产业集群往往都在这些区域，如内蒙古呼和浩特与巴彦淖尔的黄灌区、宁夏银川与吴忠的黄灌区、鄂尔多斯高原与陕北榆林风沙区、内蒙古赤峰与通辽的科尔沁沙区等地区，是国内社会资本投资商品草的主要生产区域，所用土地基本都是从原乌兰布和沙漠、库布齐沙漠、毛乌素沙地、科尔沁沙地等荒漠边缘地带开垦而来，通过长期的种草肥田以实现土地增量。
林地与草地
林地、草地是否可以用来种草？这个问题似乎有些荒诞。草地种草的做法通常包括翻耕再种、重播牧草，或在原有草地上补播改良。但很多地区出现了“草地不能种草”的怪相。《第三次全国国土调查主要数据公报》显示，我国耕地面积19.179亿亩（1.28亿公顷），而林地42.6亿亩（2.84亿公顷）、草地39.67亿亩（2.64亿公顷）、湿地3.5亿亩（0.23亿公顷）等生态功能较强的农用地共计85.77亿亩（5.72亿公顷），是耕地面积的4倍多。一些地区的林草行政部门制定了严格的监管政策，要划破草皮去种草恐不被允许，只能通过免耕补播、混播来种草。问题在于，农区的林地、草地主要分布在山坡、沟壑、谷底等三荒地、四边地、撂荒地当中，不具备机械收草的条件，只能通过放牧牲畜来采食，但在极端封山禁牧政策下，牲畜不得随意进山，即便补播上牧草也没有利用价值。在这样的政策循环之下，广阔的林草资源基本处于静默的“原始状态”。在基层执法中如何提高生态资源的经济价值，如何让青山绿水变成金山银山，还有很多需要改进的地方。
另外，我们再辨析一组概念，即草原、草地、种植饲草的耕地3个概念之间的异同。《中华人民共和国草原法》将草原界定为天然草原和人工草地，其规范的重心依然在于天然牧区的生态、生产、生活协调发展。从自然资源的角度，自然资源部门将“草地”和耕地、林地、湿地等地类并列，而“种植饲草的耕地”依然属于“耕地”的范畴，不是国土资源中的“草地”。从草业科学的角度，人工栽培的草地可以是在耕地中，也可以是在草地、林地等其他农用地中，也包括天然草原上的人工建植，上述交叉重合被统一在“草地”的概念之中。至于法律、政策当中究竟应该怎样使用上述名称，以确保饲草种植能统一统计口径以扩面增量，并与草食畜牧业高效匹配实现系统耦合，且在基层执法中不出现混乱，是需要进一步认真思考的问题。
目前，各地立足气候条件和资源禀赋，充分挖掘耕地、滩涂、草原、草山草坡、撂荒地、农闲田等各类土地资源潜力，因地制宜、分类施策，良种良法配套、农机农艺结合，探索形成了一批引草入田、粮草搭配、耕地种草和饲草产业发展的典型模式。各地的经验积累丰富多彩，难以穷尽，这里只简要列举3种具有代表性模式和“草地+”的理念，以及各自的优势和可能存在的一些缺陷。
粮草轮作
轮作是在同一田地上有顺序地轮换种植不同作物或轮换采用不同复种方式的种植模式，是农田用地和养地相结合、提高作物产量和改善农田生态环境的一项农业技术措施。粮草轮作就是将牧草与粮食作物在一定的地块、一定的年限内，按照规定好的顺序进行轮换种植，可以提高作物产量，增加饲草来源，提高土地利用率。各地探索出了不少粮食作物与优质饲草轮作的种植模式。东北、西北地区积极推广短生育期饲草，如燕麦和向日葵复种、燕麦和小麦复种等，实现“一季改两季”。华北、西北地区探索的青贮玉米与冬小麦、冬小麦与苜蓿轮作等模式。青藏地区探索的青稞与箭筈豌豆复种、黑麦与燕麦轮作等种植模式。华南地区探索出了“黑麦草+”的模式，充分利用了冬闲田，为当地草食畜牧业的发展提供了有力支撑。粮草轮作的模式，应该是当前最成熟，也是应用最广泛的一种种地养地、增粮增草的模式。
粮草间作
间作是人工构建的作物复合群体，通过不同形态、生态型、生育期作物的合理搭配，形成不同时间、空间与生育期上的生态位互补，最大限度地提高作物群体对逆境胁迫的抗性和对光、肥、水、气、热等自然资源的有效利用，从而实现作物的丰产和稳产。所谓粮草间作或套种，就是粮食与饲草相互搭配形成的套间作系统。如近年来全国推广的玉米与大豆套种，华北地区的苜蓿与玉米套种，并进一步推动了全株玉米和大豆、苜蓿的青贮、混贮的商品化生产。再比如果园地区探索的果草套种，和“果－草－畜”循环模式等。粮草套间作的模式，在传统小农经济时期是积累了丰富的经验，但在现代大规模的农业生产中，其田间管理工艺的配套提升还需要继续探索和创新，以降低粮草等不同作物套间作带来的种植、施肥、收割等方面的成本。
混播建植
混播是指人工建植草地时，混合播种两种或两种以上的牧草，其中以豆科与禾本科混播、混贮最为常见。目前，国家鼓励在北方农牧交错带丘陵地区，建植高质量混播放牧饲草地，开展划区轮牧；在南方地区将产出效益低的天然草山草坡、低缓坡耕地和撂荒地改造成人工草地，种植多年生黑麦草、鸭茅、三叶草、臂形草、柱花草、狼尾草等多年生饲草品种，发展优质混播饲草生产。另外，黄土高原地区沟壑纵横、山谷众多、土地破碎，不适宜大型机械化操作，采取人工建植放牧型多年生混播牧草地，既减少频繁耕作导致的水土流失，也将放牧家畜粪尿自然归田，增加土壤肥力。粮草等多种作物的混播，模仿了自然生态系统的多样性，应该是最符合“近自然”的发展理念的。但混播需要与混收、混贮等下游的生产工艺相衔接，且与下游的动物养殖紧密结合，实现草畜一体、农牧结合、种养循环，真正为草食畜牧业的发展节本增效。
综上所述，“耕地种草”在实践领域已经探索出了许多成熟模式，很好地回答了“如何种”的问题。任继周还提出了“草地+”的技术范式，如草地+家畜、草地+谷物、草地+蔬菜、草地+果树、草地+棉花、草地+烟草、草地+林木、草地+体育和草地+旅游等目标产品，通过延长生物链来延长产业链和壮大价值链。所以，草地农业是草业与农林产业相结合、植物生产与动物生产相结合、物质生产与精神生产相结合、产品生产与流通生产相结合，它是一个多层次的现代化综合农业系统。草地是农业现代化必要的战略枢纽。
耕地不足、资源约束、收益低下、不可持续已经成为以谷物种植为主体的耕地农业的共识性挑战。而传统的农业观，把粮食局限于谷物，把农业系统局限于单纯的种植业，把土地资源局限于占国土面积11%的耕地，其结果既加重了耕地负担，又因扩大耕地而“垦荒”，引起严重的生态问题。片面的粮食观导致了片面的农业系统，造成土地资源严重破坏的同时，也使农业陷于贫困之中。
“耕地种草”模式是一种将科技创新与伦理考量纳入农业活动的过程。一方面，粮草之间的轮作、间作、套作、复种，混种、混播、混收、混贮等方式，最大限度地模拟生态系统原有的多样性，在改土肥田、增草增粮、减施节资、保护耕地等方面有重要的现实意义；另一方面，通过引草入田、粮草轮作等方式发展饲草产业的同时，大力发展草食畜牧业，使牛、羊、猪、禽等养殖业格局进一步优化，以多元化种植引致多元化养殖，进而推动大农业观和大食物观的演变，以此来降低谷物种植对土地等资源约束的巨大压力。以上两个方面共同构成草地农业生态系统的主体，既包含了多层级、多界面的农业科技，也囊括了多维度、多样性的农业伦理，展现出科学方法与哲学思想的融合。
（原文刊载于《草业科学》2025年第4期）
