三大国际粮农机构与全球粮农治理结构

　　2015年3月-2021年6月，我任中国常驻联合国粮农机构代表处代表、大使。我代表处直接与联合国粮农三机构开展农业外交工作和相关外事活动。

　　根据我在意大利罗马与联合国粮食及农业组织、联合国世界粮食计划署和联合国国际农业发展基金三个联合国粮农机构开展合作交流的工作体会和研学心得，就中国在全球粮农治理结构中的作用和有关工作，谈谈三大国际粮农机构与全球粮农治理结构、中国在全球粮农治理结构中的作用及加强与国际粮农机构的合作、提升中国影响力的对策三个方面的认识和工作建议。本篇主要围绕三大国际粮农机构与全球粮农治理结构展开。

　　熟悉全球粮农治理结构的同志，对总部设在意大利罗马的三个联合国粮农机构的基本情况是比较了解的，它们依次是联合国粮食及农业组织、联合国世界粮食计划署和联合国国际农业发展基金。我简要地介绍这三大国际粮农机构的基本情况。

　　联合国粮食及农业组织于1945年成立，是联合国系统内的一个专门机构，属于政府间组织，现拥有194个成员国，2个准成员，以及1个成员组织即欧洲联盟。中国为创始国之一，中文是其官方六种语言之一。其官方语言包括英语、法语、西班牙语、汉语、阿拉伯语和俄语。

　　基本宗旨：建设一个没有饥饿和营养不良的世界，以经济、社会和环境可持续方式促进提高所有人，特别是最贫困人口的生活水平。

　　三项全球目标：一是消除饥饿、粮食不安全及营养不良，逐步确保建设一个所有人在任何时候都能获得充足、安全和富有营养的食物，满足其过上积极、健康生活的膳食需要和饮食偏好的世界；二是通过增加粮食产量、加强农村发展及改善可持续生计，消除贫困，推动惠及所有人的经济和社会进步；三是为了当代和子孙后代的利益，可持续管理和利用自然资源，包括土地、水、空气、气候和遗传资源。

　　四项主要职能：一是收集并传播知识，宣传与交流信息。联合国粮食及农业组织是一个知识型机构，作为世界粮农领域的信息中心，搜集和传播世界粮农生产、贸易和技术信息，向成员国和社会提供信息宣传和服务。二是向成员国提供农业政策支持和咨询服务，推动和支持开展全球各层面的政策对话。联合国粮食及农业组织向各成员国提供在农业政策和规划、科学研究和管理等方面的支持和服务；通过对话，促进各利益相关者达成共识，并促进政府、民间团体和私营部门之间建立伙伴关系。三是向成员国提供技术援助和支持等。联合国粮食及农业组织通过向成员国提供一些项目，支持各国采用良好操作规范，推广先进技术，以帮助成员国尤其是发展中成员国提高农业技术水平。在出现危机的情况下，与联合国世界粮食计划署以及其他人道主义机构合作，共同保护农村人民的生计并帮助他们重建家园。四是为各国提供一个会议场所，推动支持各国制定实施规范性和标准性文书。作为一个中立的论坛，联合国粮食及农业组织通过召开会议，就重大的粮食和农业问题进行商讨，制定有关国际行为准则和法规，为成员国提供相关指导。

　　联合国世界粮食计划署由联合国和联合国粮食及农业组织于1961年共同创办，是联合国系统中从事粮食援助活动的专门机构。目前有成员国193个。与联合国粮食及农业组织由各成员国按分摊比例缴纳会费不同，联合国世界粮食计划署完全依靠自愿捐助筹集资金，主要的捐赠方是各国政府，同时还接受私营企业和个人捐赠。联合国世界粮食计划署在2015年为全世界近80个国家的约8000万人口提供粮食援助。

　　我国自1979年加入联合国世界粮食计划署并开始接受其无偿粮食援助，累计超过10亿美元，2005年以来，我国从联合国世界粮食计划署的受援国转变为捐赠国。

　　三项基本宗旨：一是通过提供粮食援助缓解战乱、严重自然灾害、艾滋病等传染病引起的人道危机；二是促进低收入、缺粮的发展中国家的农业和社会经济发展；三是消除人类饥饿和营养不良。

　　五项主要职能：一是拯救生命，在紧急情况下保障生计；二是防止严重饥荒的发生，为灾前预防和减灾进行投资；三是在战争或灾难发生后重建家园和恢复生计；四是减少长期饥饿和营养不良；五是加强各国控制饥饿的能力。

　　联合国国际农业发展基金成立于1974年，是联合国系统唯一专门从事全球扶贫及农业开发的国际金融组织，现有成员国177个。

　　基本宗旨：筹集资金，以优惠条件提供给发展中的成员国，用于发展粮食生产，改善人民的食物营养，逐步消除农村贫困现象。

　　根据我与联合国粮农三机构开展工作合作的体会以及对它们工作职能研究的心得，我对联合国粮农三机构的功能和作用做一些简要的分析和归纳：

　　联合国粮食及农业组织：主要进行国际粮农事务的磋商与政策对话，类似国内的“政策研究室”。联合国粮食及农业组织也是世界粮农领域的智库，具有较强的政策色彩和技术功能。联合国粮食及农业组织是各国特别是发展中国家积极参与国际粮农事务的重要平台，联合国粮食及农业组织对中国关注的南南合作和全球重要农业文化遗产等工作给予了充分肯定和大力支持。

　　我曾经陪同联合国粮食及农业组织时任总干事格拉齐亚诺先生访问中国，共同出席在西安举行的G20农业部长会议和“中国—联合国粮农三机构南南合作圆桌会议”，签署了合作谅解备忘录，发布了联合声明，会议取得圆满成功。之后，我又陪格拉齐亚诺先生去了浙江青田实地考察中国第一个入选全球重要农业文化遗产的“稻鱼共生”系统，给他留下了非常深刻的印象。

　　联合国世界粮食计划署：主要从事国际人道主义紧急粮食援助，类似国内的“民政部门”，近两年由于世界人道主义危机多发，中东、欧洲与非洲等部分地区冲突不断，导致联合国世界粮食计划署的工作异常繁重，其预算规模每年在50亿美元左右，超过联合国粮食及农业组织和联合国国际农业发展基金每年预算之和。联合国粮食及农业组织和联合国世界粮食计划署由我农业农村部对口开展工作。

　　联合国国际农业发展基金：主要负责农业和减贫领域的项目投资，类似国内的“农业开发银行”。联合国国际农业发展基金由我财政部对口开展工作，由我农业农村部统一管理并统一进行驻外工作人员的考察和任命。

　　通过联合国粮农三机构的主要工作职能可以看出，他们的工作既相互区别，又紧密联系，部分职能又有所交叉。在现实中，各联合国成员国常驻粮农三机构代表处工作人员基本都是一个团队，既参加联合国粮食及农业组织的各项活动，也参加联合国世界粮食计划署和联合国国际农业发展基金的各项活动。特别是2030可持续发展议程确定之后，三大国际粮农机构也都紧扣2030可持续发展目标，特别是围绕消除饥饿和贫困的目标与各成员国紧密合作，为实现消除饥饿和贫困而共同努力。

　　世界各国和联合国是全球粮农治理的主体，一般情况下的农业国际合作较多体现在双边农业合作。但是，双边农业合作很难称之为全球粮农治理。

　　大多情况下的农业国际合作更多体现在多边农业合作。在多边农业合作中，联合国三大国际粮农机构的联合国属性和多边属性的优势凸显，在全球粮农治理结构中发挥着主要作用。主要有以下特点：

　　一是三大国际粮农机构是全球粮农治理结构中的唯一具有联合国属性的合作平台。三大国际粮农机构是联合国框架下仅有的三个参与全球粮农治理的专门机构，其多边平台的地位和作用十分重要。目前，还没有具有联合国官方性质的其他国际粮农机构。例如大家熟悉的国际农业研究磋商组织，其承担着世界农科院的角色，但其本身不具备联合国属性，全球影响力不够。当然，国际上还有一些与农业有关，同时也具备联合国属性的机构，例如联合国经社理事会，其下设的亚太农机中心，就有农业属性。再如联合国工发组织，也有农机方面的职能，但其主要业务不是农业。

　　二是三大国际粮农机构是全球粮农治理结构中最具代表性的国际组织。这里的代表性指地理代表性和性别代表性。众所周知，现在参与全球粮农治理工作的组织还是比较多的，影响力比较大的包括G20农业部长会议、金砖国家农业部长会议、G7农业部长会议、全球农业部长峰会（柏林）等，这些会议虽然在机制化和务实合作方面取得了进展，例如2016年G20农业部长会议在西安召开，一个最重要的成果是将G20农业部长会议机制化，但是其具有较为明显的局限性——代表性不足。又如在柏林举办的全球农业部长峰会，有70多个国家农村农业部代表团出席，但是其缺乏约束性，没有一个长期和定期讨论的平台，是一年一聚，同时70多个国家的数量看似不少，但是与三大国际粮农机构的194个成员相比，国家代表性还是相当缺乏。而性别代表性更加明显，在G20农业部长会议上，基本没有女性。而在三大国际粮农机构，女性比例很高，基本可以达到40%。社会性别主流化甚至成为三大国际粮农机构的重点工作之一。联合国国际农业发展基金的领导层，女性占40%，专业技术层接近60%。

　　三是三大国际粮农机构在全球粮农治理结构中既相互独立，又紧密联系。联合国大多数成员国都在罗马派驻使团，派驻联合国粮农机构大使或代表，出席三大国际粮农机构的大会、理事会、例会、下设委员会以及特别活动和系列会议。共同讨论的议题也是与2030可持续发展议程、消除贫困和饥饿紧密相关。有共同目标、议题，不同的领域和责任。联合国粮食及农业组织主要聚焦农业发展，联合国世界粮食计划署主要聚焦人道主义危机援助，联合国国际农业发展基金主要聚焦推进农村发展和小农进步。但也各有特点、个性和独立性。在实际工作中，虽然我们认为联合国粮食及农业组织的政策性更强、操作面更广、影响力更大，一些活动愿意请联合国粮食及农业组织来牵头，但是也要充分听取其他两个国际粮农机构的意见。例如召开中国—联合国粮农三机构南南合作圆桌会议时，需要与三大国际粮农机构共同签署一份联合声明，就必须充分听取三方面的意见并形成共识。因此，要十分注意工作方法，分别沟通、研究，区别体现，最后形成共识。

　　四是三大国际粮农机构是全球粮农治理结构的最重要平台的同时，还发挥着治理全球粮农的主力军作用。在全球粮农领域，只有美国农业部可以发布与联合国粮食及农业组织相抗衡或者说相补充的全球粮农形势数据。中国虽然也有跟踪全球粮农形势的机构，但大多是数据跟踪，还缺乏一些原始数据的整理和披露。但美国的数据也是服务于美国的，这个时候，能够相对比较客观的数据，就是联合国粮食及农业组织的数据。此外，联合国粮食及农业组织还在多边合作倡议、多边粮农发展议程、政策报告制定以及技术支持等方面发挥着不可替代的作用。联合国世界粮食计划署注重发挥在应对紧急状态响应的紧急粮食援助作用。联合国国际农业发展基金注重通过发放贷款帮助农村扶贫。由此可见，三大国际粮农机构在全球粮农治理结构中的主力军作用需要得到充分肯定和高度重视。

　　综上所述，真正意义上的全球粮农治理结构，主要是通过对三大国际粮农机构的合作来展开，一个国家在全球粮农治理结构上作用的大小，很大程度上，就是看其在三大国际粮农机构中的影响力与话语权。

　　作者简介

　　牛盾，1974年参加工作。1982年毕业于北京农业大学（现中国农业大学）土壤农业化学系，毕业后在北京农业大学工作，曾任学校团委书记、党委宣传部部长、研究生院管理处处长、校党委副书记等职务，其间于1988年-1989年赴联邦德国霍恩海姆大学进修学习。

　　1992年调入中国农业部（现农业农村部），先后担任人事劳动司副司长、农业机械化管理司司长、科技教育司司长、国际合作司司长。2004年-2015年任中国农业部副部长。

　　2013年-2017年任第十二届全国政协委员。

　　2015年-2021年任我国常驻联合国粮农机构代表、大使。