民法典作为新中国第一部以法典命名的法律，对农村土地“三权分置”做出立法回应，凸显了农村土地“三权分置”的重要地位。积极开展学习，切实推动民法典实施，不但要正确理解农村土地“三权分置”的相关规定，而且要完善相关配套措施，尤其是强化承包经营合同管理的制度建设。
一是明确农村土地“三权分置”的适用范围。农村土地“三权分置”解决的是家庭承包方式取得的土地承包经营权的分置问题。2018年《农村土地承包法》修订，第九条规定了农村土地“三权分置”的基本规则，即以承包方取得土地承包经营权为基础，可以保留土地承包权，流转土地经营权。农村土地承包方式包括两种：家庭承包和其他方式承包。《农村土地承包法》第四十九条规定其他方式承包农村土地的，承包方直接取得土地经营权。民法典第三百四十二条与《农村土地承包法》第四十九的规定一致。因此，其他方式承包中，并无适用农村土地“三权分置”的必要性。
二是厘清农村土地“三权分置”的路径。土地承包经营权人基于承包合同取得土地承包经营权后，自己经营的为农村土地“两权分置”，农地流转时才产生农村土地“三权分置”。同时，民法典将原有土地承包经营权流转分为两类制度：即土地承包经营权转让、互换和流转。其中，土地承包经营权转让、互换的，涉及土地承包经营权人的变动，但并无适用农村土地“三权分置”的必要性。土地承包经营权人依法采用出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权的，集体拥有土地所有权，承包方保留土地承包权，受让方取得土地经营权，形成农村土地“三权分置”。值得关注的是，关于土地经营权流转方式的规定，民法典规定的是“出租”，《农村土地承包法》则为“出租（转包）”。出租和转包并无实质差异。从法律适用来看，两者既要受到民法典第二编第十一章和《农村土地承包地》的制度约束，也应当符合民法典合同编，尤其是租赁合同的法律规定。
一是强化承包经营合同的管理对落实农村土地“三权分置”的意义重大。《农村土地承包法》第十二条明确规定，各级农业农村部门以及乡（镇）人民政府，负责本行政区域内的承包经营合同管理。所谓承包经营合同，应当包括承包合同和土地经营权流转合同两类。从集体与农户的关系看，家庭承包是集体土地所有权实现的重要形式之一，土地承包经营权因承包合同生效而设立。强化承包合同管理，关乎集体土地所有权的实现，也关乎农户合法土地权益的保障。从农户与土地经营权人的关系看，通过订立土地经营权流转合同，实现农户保留土地承包权，受让方取得土地经营权。强化土地经营权流转合同管理，既是保护农户土地承包权的需要，也有利于促进土地经营权有序流转，发展适度规模经营。2020年6月8日，农业农村部办公厅发布了《关于加强农村土地承包经营合同管理的通知》，这是完善落实农村土地“三权分置”的法律法规和政策体系的重要环节。
二是确定承包经营合同管理的重点领域。首先，应当完善两类合同管理与不动产登记的衔接机制。根据民法典规定，土地承包经营权、土地经营权均因在合同生效时设立。土地承包经营权登记是对权利的确认，土地经营权登记则属于对抗要件。因此，应当加强两类合同及相关调查成果、申请申报材料等纸质和数字化成果的管理，尤其是做好农村土地承包数据的保管、更新和使用等，为不动产登记工作的开展奠定基础。
其次，应当针对两类合同的不同管理要求，完善其相应的体制机制。对承包合同而言，应当强化对已经签订的2亿多份承包合同的日常管理工作。一是完善承包合同订立的管理机制。二是健全承包合同变更和转让的管理机制。三是完善承包合同终止的管理机制。对土地经营权流转合同而言，一方面应当制定土地经营权流转合同示范文本，为流转合同管理提供依据。另一方面，应当完善土地经营权流转市场或者农村产权交易市场的运行机制，开展统一规范的政策咨询、业务受理、信息发布、合同签订、合同变更和转让、合同终止、合同鉴证、融资担保、档案管理等。
综上所述，为了进一步推动民法典的实施，完善农村土地“三权分置”的配套制度体系，建议及时出台“农村土地承包经营合同管理办法”，建立健全承包经营合同管理的相关制度。
（作者系中国农业大学人文与发展学院副教授）
